Отечественный и зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства для решения проблем развития индустрии туризма

Отечественный и зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства для решения проблем развития индустрии туризма

Государственно-частное партнерство для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. В нашей стране это понятие в узком смысле впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 году в Санкт-Петербурге.

И индустрия туризма в данном отношении является полностью неразработанной областью для использования механизмов государственно-частного партнерства, которая, однако, очень перспективна с точки зрения развития.

В настоящее время около 60 субъектов Российской Федерации приняли собственные законы о  государственно-частном партнёрстве.

Основой для такого законодательства является   модельный региональный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнёрства"[1] разработанный Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы РФ (предыдущего созыва). Правда, ряд регионов принял свои законы о ГЧП ещё до  разработки модельного закона, вскоре после принятия закона о концессионных соглашениях.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, туризм, ГЧП в туризме



На данный момент можно отметить некоторые механизмы реализации государственно-частного партнерства, ключевые признаки ГЧП как целостного института (наличие непротиворечивого законодательства и правоприменительной практики, развитая инфраструктура) в настоящее время не сформированы, в отличие от западных стран. К основным причинам непопулярности государственно-частного партнерства в России можно отнести различный ход развития данного вида отношений между властью и бизнесом, так в зарубежных развитых странах ГЧП развивалось естественным образом («снизу»), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Подход «снизу-вверх» характеризуется инициативой, проявленной частным сектором, при минимальном вмешательстве государства. В России медленно, но развивается подход «сверху-вниз», когда предложения о проектах исходят от государственных структур, даются некие гарантии, способные привлечь частный бизнес.

В целом можно отметить, что в России, как и странах СНГ, сначала были приняты отдельные законы о ГЧП, то есть развитие государственно-частного партнерства происходило в них «сверху». В этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.05 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП [2].

На территории Российской Федерации в различных стадиях реализации находится 131 ГЧП-проект. Суммарная стоимость проектов ГЧП (на всех стадиях реализации) составляет – 1,044 трлн. Рублей, из них объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП составляет – 913,4 млрд. рублей (87,44 %от суммарной стоимости проектов)[3].

Начиная c 2013 года, Центром развития государственно-частного партнерства составляется рейтинг регионов ГЧП - старт. Центр создан для помощи и содействия региональным администрациям и муниципалитетам при подготовке и реализации проектов ГЧП. Для развития федерального и регионального законодательства в сфере ГЧП, осуществления подготовки кадров в рамках образовательных программ в сотрудничестве с ведущими российскими вузами. Также на сайте центра можно получить актуальную информацию по вопросам развития инфраструктуры и ГЧП.

При оценке регионов Центром развития ГЧП используются 3 фактора, влияющие на оценку потенциала для привлечения инвестиций в проекты (таблица 1).

Таблица 3 - Факторы, влияющие на оценку потенциала для привлечения инвестиций в проекты ГЧП  [4]

Фактор

Удельный вес

Описание фактора

1)Развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе

0,4

Под развитостью институциональной среды понимается комплекс условий, таких как: наличие нормативно-правовой базы в субъекте РФ, наличие ответственных органов власти или структурных подразделений (а также комиссий, советов, рабочих групп)

2)Опыт региона по реализации ГЧП-проектов

0,3

Данный фактор учитывается исходя из утверждения, что каждый последующий ГЧП-проект повышает соответствующие управленческие компетенции и позитивно влияет на развитие механизмов государственно-частного партнёрства в регионе. При оценке фактора учитывались следующие показатели: Текущий статус проекта (стадия реализации). Объем финансовых средств, вложенных частным инвестором. Срок реализации проекта с учетом всех стадий. Отраслевая дифференциация проектов в субъекте. Экспертный коэффициент. Экспертный коэффициент в данном случае учитывал проработанность проекта, а также его сложность для структурирования и реализации. Также учитывался фактор наличия заемного финансирования, так как в этом случае проект проходил дополнительную оценку и одобрение в кредитной организации, что говорит о его качественной проработке и востребованности

3)Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов

0,3

Фактор оценивается на основе данных рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России рейтингового агентства «Эксперт». Фактор имеет балльное значение, которое выставлялось на основе рейтинга инвестиционной привлекательности каждого субъекта. Минимальное значение «3D» – 1 балл; максимальное значение «1А» – 10 баллов.



Рейтинг основывается на данных по 131 ГЧП - проекту из 60 регионов, а также анализе нормативно-правовой базы и системы управления сферой ГЧП в 83 регионах Российской Федерации.

Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта могут государственные банки. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты не будут являться государственно-частными партнерствами. Большую часть крупных ГЧП - проектов можно признать в целом успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей.

Необходимость развития инфраструктуры городов и регионов России и ограниченность бюджетных инвестиций заставляют государство искать эффективные механизмы финансирования. В этих условиях государственно-частное партнерство (ГЧП) становится наиболее перспективной формой реализации крупных инвестиционных проектов в современной России. Анализ зарубежного опыта показывает, что ГЧП можно рассматривать как один из наиболее действенных механизмов повышения эффективности госинвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора. Помимо явных преимуществ, для государства, ГЧП создает широкие возможности и для бизнеса, открывая ему новые сферы экономики, ранее для частных компаний недоступные. [5]

В России идеи ГЧП достаточно активно разрабатываются, особенно в последние годы, но в массовом порядке практических успехов пока достичь не удалось. Основные проблемы, которые препятствуют внедрению механизма ГЧП это:

- недоверие к государству российского бизнеса;

- отсутствие ясных и понятных финансовых схем осуществления совместных проектов;

- отсутствие комплексной, долговременной программы социально-экономического развития регионов и территорий, которая включала бы решение вопросов территориального размещения производственных предприятий и объектов инфраструктуры;

- концессионная деятельность не развивается из-за отсутствия подготовленных кадров, несовершенства системы управления и нормативно-правовой базы, хотя деньги у правительства и предпринимательских структур для стратегических инвестиций есть, привлекательные проекты тоже имеются;

- сказывается и малоэффективная деятельность органов власти в законодательном и организационном плане. Отсюда и сложившаяся не эффективная система позиционирования нашего региона, муниципалитетов в ближнем и дальнем зарубежье, не регулярное представление области на крупнейших экономических форумах, выставках, ярмарках. [6]

Все это не лучшим образом влияет на эффективное взаимодействие бизнеса и власти. Одной из главных задач государства на данном этапе является помощь в обмене опытом в проведении проектов государственно-частного партнерства между регионами, заимствовании проработанного законодательства, лучших практик, перенос реализованных успешных проектов в регионы с низком уровнем развития. Необходимо разработать методику сгруппированных показателей, характеризующих финансово-экономическую, социально-психологическую и экологическую устойчивость бизнес проектов, реализуемых государственными органами власти и бизнеса на основе государственно-частного партнерства. Это будет способствовать эффективному взаимодействию регионального бизнеса и власти и станет одним из основных факторов, обеспечивающих устойчивое и стабильное развитие региональных и муниципальных территориальных социально-экономических систем.

На сегодняшний день только государство располагает ресурсами, достаточными для  покрытия затрат на строительство сопутствующей туризму инфраструктуры -  транспортной, инженерной, экологической. Рентабельность здесь нулевая, такие  инвестиции являются неоправданными. Но уже построенную инфраструктуру,  которую государство будет эксплуатировать и обслуживать, частный бизнес  воспринимает как лакмусовую бумажку - показатель серьезности намерений по развитию туризма на конкретной территории. И это становится основанием для  крупных инвесторов — девелоперов, отельеров и другого отраслевого бизнеса - заходить на курортные стройки.

Например, в Мексике уже 30 лет управление туризмом и развитие новых туристических направлений ведется через национальный фонд Fonatur. Он пользуется государственной и муниципальной поддержкой в развитии территорий, определенных под цели туризма, и имеет приоритет в строительстве инфраструктуры в рамках государственных программ развития (аналог ФЦП в России). При строительстве курорта Канкун на месте бедной рыбацкой деревни (сейчас это город с полумиллионным населением) первые восемь лет шло только строительство инфраструктуры, и лишь затем начали появляться коммерческие объекты. Более того: на государственные деньги Fonatur построил девять отелей, которые в течение пяти лет эксплуатировались за счет государства; позднее они были выкуплены частными инвесторами.

В Южной Анталье в Турции по такой схеме было запущено в эксплуатацию свыше 20 отелей. Государство за свой счет построило автомагистраль от Антальи до курортной зоны и асфальтированные подъезды к туробъектам, создало системы телекоммуникации, энергоснабжения, водоснабжения, водоотведения, мусоропереработки. Как сервисный центр новой туристической зоны обустраивался поселок Кемер: строилось жилье для сотрудников отелей, учебный центр, медицинская клиника. Был построен порт. После того, как государство выполнило свои планы по развитию социальной и инженерной инфраструктуру, к проекту присоединились частные инвесторы, 80% из которых составили турецкие компании.[7]

И в этих, и в других государствах, ориентированных на устойчивое развитие туризма, принимались меры по привлечению иностранных и местных инвесторов. Среди наиболее популярных — выгодные условия аренды земельных участков, упрощенные процедуры вхождения инвесторов в ОЭЗ, административная поддержка, налоговые льготы, долгосрочные кредиты под низкую процентную ставку, компенсация расходов при ввозе оборудования из-за рубежа, возможность найма иностранного персонала и пр.

По аналогичной схеме государственно-частного партнерства развивается и один из крупнейших российских проектов в туристической сфере - кластер на Северном Кавказе. Здесь в рамках федеральных целевых программ и инвестиционных программ естественных монополий строится необходимая для курортов внешняя инфраструктура. Бюджетные средства на создание внутренней инженерной инфраструктуры выделяются через управляющую компанию ОАО «Курорты Северного Кавказа». Созданы особые экономические зоны туристско-рекреационного типа, резиденты которых получают налоговые и таможенные льготы; установлены пониженные ставки страховых взносов. Правительством обеспечено предоставление госгарантий инвесторам на покрытие до 100% заемных средств, привлеченных в проект туркластера.

Однако, даже несмотря на столь привлекательные условия, пока не все курорты Северного Кавказа заинтересовали крупный бизнес.

Для того, чтобы заставить механизм государственно-частного партнерства в России работать столь же успешно, как и за рубежом, необходимо следующее.

В первую очередь, среди причин эксперты называют неразвитость института государственно-частного партнерства в стране как такового. В нашей стране экономика развивается по законам, далеким от рыночных. Многие механизмы и инструменты, используемые в странах с развитой рыночной экономикой, не функционируют в нашей стране, в том числе государственно-частное партнерство. Это связано, прежде всего, с недоверием бизнеса к государству. Поэтому рассчитывать на развитие этой формы сотрудничества как на инструмент эффективного воздействия в обозримом будущем не приходится. Нередко ГЧП связывают с откровенной коррупцией, «притоком» государственных средств в частные «карманы».

Согласно результатам исследования "Оценка ГЧП в России. Мнение бизнеса", проведенного в 2013 году Центром развития государственно-частного партнерства Торгово-промышленной палаты РФ, большинство респондентов считают механизм частно-государственного взаимодействия плохо отлаженным. Политику, направленную на развитие механизмов ГЧП, оценивают как слабоэффективную 67% респондентов. При этом отсутствует единая методология подготовки и реализации проектов ГЧП, мониторинга их реализации, оценки эффективности внебюджетного финансирования инфраструктурных проектов. 83% опрошенных считают необходимым провести независимую экспертизу формирования и соблюдения конкурсных процедур отбора частных инвесторов.

Однако, можно утверждать,  что государственно- частное партнерство как явление общественной жизни в России все-таки уже существует. Поэтому привлечение частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к такому быстро развивающемуся сектору экономики как туризм, да еще на условиях компенсации затрат, разделения рисков и взятых обязательств, является наиболее приемлемым вариантом. Тем более, он продемонстрировал свою эффективность в сфере решения инфраструктурных проблем в ряде развитых и развивающихся стран.

Принимая во внимание текущее состояние российского рынка долгового финансирования, характеристики инфраструктурных проектов для турбизнеса, их высокую капиталоемкость и длительные сроки окупаемости при неизвестном результате (количественный и качественный состав туристов), реализуемые на Северном Кавказе туристические проекты имеют высокую степень риска. Поэтому крайне важна готовность органов власти участвовать в рисках осуществления проекта и предоставлять долгосрочные гарантии исполнения своих обязательств, чтобы обеспечить возврат средств финансовой организации, которая поддерживает частного инвестора.

Туризм - это серьезный международный бизнес, где имеет место очень жесткая конкуренция. Чтобы войти на этот рынок, необходимы миллиарды долларов инвестиций и огромное терпение в ожидании их возврата. И если первое можно найти, то со временем большие проблемы. Подавляющее большинство инвесторов хочет скорейшего возврата своих капиталовложений, поскольку условия российской экономики не способствуют вложениям на длительный срок.

Инвесторы, берущиеся за реализацию проектов с использованием государственно-частного партнерства, должны быть уверены в возврате инвестиций. Это можно обеспечить за счет доходов, получаемых в рамках реализации проекта, за счет коммерческой эксплуатации возведенного объекта или за счет оплаты услуг, производимых с его использованием публичным заказчиком (то есть через тарифные платежи или через платежи в рамках долгосрочной целевой программы, производимые в рассрочку.

Важную роль в государственно-частном партнерстве в рамках туркластера может сыграть местный бизнес. Используя свой капитал и свои компетенции, частный бизнес может полностью или частично покрыть риски проектирования, строительства, эксплуатации, коммерческого сбыта, так как местный бизнес лучше знает, что нужно для достижения проектом успеха. При этом технические решения уже зачастую апробированы и безопасны именно для Северного Кавказа. Местный предприниматель более эффективно управляет поставщиками и исполнителями, эксплуатирует объект. Но при этом государство должно быть ответственным партнером частному бизнесу для успеха государственно-частного партнерства и отвечать за взятые на себя обязательства. Однако государство должно платить не за процесс, а только за достижение заранее оговоренного в контракте результата. Все это должно привлекать компании малого бизнеса и местных предпринимателей.

Ставку надо делать на все типы инвесторов, особенно не стоит забывать и о местных инвесторах инвесторах-выходцах с Северного Кавказа. Они хорошо знают свой регион, могут формировать позитивное отношение к развитию туризма у местных жителей.

Кроме того, требуется специально разработанная программа, направленная на снятие инфраструктурных ограничений и создание условий для реализации проектов государственно-частного партнерства в туристическом кластере Северного Кавказа. Должна произойти так необходимая сейчас переориентация направления развития социальной и транспортной инфраструктуры для создания высокоорганизованной индустрии отдыха, развития туристской инфраструктуры — сети гостиниц, турбаз, пунктов питания, дорог, средств передвижения, экскурсионный сервис и т. д., где малый бизнес найдет свою нишу. При этом возникает необходимость в разработке и реализации системы финансово-кредитной поддержки, которая в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью позволит использовать малый и средний бизнес.

Следует отметить, что основная цель механизма ГЧП – привлечение частного сектора для поддержки государства в реализации общественно-значимых обязанностей по отношению к населению – обеспечить население доступной и качественной социальной инфраструктурой, тем самым повысить экономические показатели развития территорий. Преимущества использования ГЧП в сфере инфраструктуры заключаются в том, что государственно-частное партнёрство обеспечивает частному инвестору более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа; носит долгосрочный характер; осуществляется в сфере ответственности государства. 

Так, в рамках проекта «Особые экономические зоны» туристско-рекреационного типа, работающего в Республике Бурятия, частному бизнесу предложено строительство объектов в районе с уже полностью подготовленными коммуникациями для обеспечения жизнедеятельности – обеспечение водой, светом, льготные условия налогообложения, и гарантированный государственный заказ. В настоящее время привлечение инвесторов в Республику Бурятия – трудоемкий процесс. Сказывается удаленность региона от экономических и политических центров, неразвитость инфраструктуры, низкая плотность населения наряду с большими пространствами. Основные проблемы ? ограниченная транспортная доступность особой экономической зоны, недостаточно высокое качество транспортной инфраструктуры. ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» расположена на берегу озера Байкал ? в этом месте максимально представлены природные богатства региона ? целительные минеральные источники, горы, пейзажи и уникальное сочетание ландшафтов. В перспективе ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» может стать центром международного туризма на востоке России. [8]

В том, что сегодня туризм может стать мощным фактором регионального развития не следует никого убеждать. Это аксиома. Многие субъекты Российской Федерации уже оценили его роль, значение и положительное влияние на социальную, культурную и экономическую сферы. Об этом свидетельствуют регулярное участие органов управления туризмом субъектов РФ на российских и международных выставках, частые публикации в прессе, а также экономические и другие показатели.

В ходе исследования нами было установлено, что в настоящее время в России существует ряд направлений развития эффективных форм государственно-частного партнерства, позволяющих привлечь частные инвестиции в экономику на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для реализации социально-значимых проектов:

 импортозамещение популярных зарубежных направлений отечественными;

 создание новых особых экономических туристско-рекреационных зон и комплексов;

 модернизация и реконструкция имеющейся рекреационной и туристкой инфраструктуры до соответствия требованиям мировых стандартов;

 создание системы научного и кадрового сопровождения развития индустрии туризма России;

 поддержка системы малого и среднего бизнеса, направленного на развитие индустрии туризма и гостеприимства;

 осознание необходимости развития сферы туризма и отдыха органами законодательной и исполнительной власти всех уровней.

Вместе с тем, несмотря на определенные наметившиеся успехи в развитие отечественной сферы туризма, государство не достаточно участвует в ее становлении:

 Не определены условия и механизмы создания государственно-частного партнерства в сфере туризма.

 Не разработаны принципы функционирования и развития государственно-частного партнерства в сфере туризма.

 Не развиты организационные структуры управления, координирующие процессы взаимодействия участников партнерства.

 Не разработаны организационные основы информационного обеспечения управленческих решений.

 Не разработан экономический механизм регулирования и участия населения в проектах развития инфраструктурных объектов сферы туризма, функционирующих на основе государственно-частного партнерства.

Отмеченные проблемы сдерживают темпы развития туристско-рекреационной отрасли в целом, что, в свою очередь, снижает объем финансовых поступлений в бюджеты всех уровней РФ.

Устойчивость может обеспечить только единая система, когда все виды ресурсов, а также работы по развитию территориальной инфраструктуры объединяются в единый многоотраслевой комплекс взаимосвязанных мероприятий на основе государственно-частного партнерства, направленных на повышение уровня жизни населения и сохранение качества окружающей природной среды.

Таким образом, в развитии туризма партнерство государства и бизнеса можно называть государственно-частным в связи с большей заинтересованностью властей и населения в развитие региональной сферы туризма.

 Однако эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности и однозначности правил взаимодействия от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен. Если бизнес рассмотрит в проекте необходимые для него условия, потенциал для получения прибыли, и риски в его понимании будут оправданы, то он включится в проект. В настоящее время данная форма партнерства еще только начинает открывать для себя плюсы взаимодействия государства и бизнеса.

Итак, современные экономические условия требуют от государства и бизнеса активизировать деятельность, направленную на повышение эффективности функционирования экономики. Одним из главных направлений в этой связи становится государственно-частное партнерствов сфере туризма........................